一、我国现行分业经营法律框架
    20世纪80年代初期，中国人民保险公司与四大专业银行之间有很明确的分工，不允许业务交叉经营。随着金融体制改革的推进，资本市场初步建立，各类金融机构纷纷拓展业务范围，形成了金融业综合经营的状况。商业银行通过出资设立信托投资公司、证券公司、保险公司或者在其内部设置相应的部门自营保险、信托、证券业务；证券公司通过收取客货交易保证金及代办储蓄后自行运用等方式渗入银行业务；保险公司设立证券营业机构经营证券买卖业务或发放信用贷款。1993年初，大量商业银行信贷资金流入股市、信托和房地产领域，不仅使银行的支付能力明显下降，而且影响了金融体系的稳定。为抑制综合经营的消极影响，分业经营的立法思路得以确定下来。1993年，国务院《关于金融体制改革的决定》提出了有限制的分业经营，规定国有商业银行不得对非金融企业投资。1995年出台的《商业银行法》第43条规定，商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产。1995年《保险法》第5条规定，经营商业保险业务，必须是依照本法设立的保险公司。其他单位和个人不得经营商业保险业务。1997年出台的《证券法》第6条规定，证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理。证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。[01]至此，我国以立法形式正式确立了严格的分业经营。分业经营的格局下，由中国人民银行、证监会和保监会分别监管银行业、证券业和保险业。2003年，成立银行业监督管理委员会代替人民银行统一监管商业银行、资产管理公司、信托投资公司以及其他存款类金融机构。
    分业经营模式在维护金融秩序、降低系统性金融风险、提高金融机构专业化经营管理水平等方面发挥了积极的作用，但在实践中也显现出一些缺陷，如由于货币市场、资本市场、保险市场相互分割而导致的资源配置效率降低等问题。随着我国金融业改革开放不断发展和金融市场竞争日趋激烈，严格的分业经营模式已经面临挑战。为顺应我国金融业持续快速发展的需要，近年来分业经营制度在一定程度上出现松动，重新修改的《商业银行法》和《证券法》为金融业综合经营预留了法律空间，金融监管机构颁布、出台的一系列规章以及政策允许银行业、证券业、保险业在资金和业务相互融合，也在一定程度上给综合经营以立法上的肯定。1999年8月，中国人民银行批准有条件的证券公司和基金管理公司进入全国银行间同业市场，不久又允许它们在银行同业拆借市场进行国债回购业务，以弥补短期头寸不足。1999年10月，投资连接保险的面世允许保险资金通过证券投资基金进入股市。2000年2月，中国人民银行、证监会联合发布《证券公司股票抵押贷款管理办法》，允许符合条件的证券公司以自营股票和证券投资基金券作质押向商业银行贷款。2001年7月，中国人民银行发布《商业银行中间业务暂行规定》，明确商业银行经过批准，可以开办金融衍生业务、代理证券业务和投资基金托管业务，而且，经过国务院3次清理行政审批项目，《商业银行中间业务暂行规定》中原本规定适用审批制下的品种大多改为适用备案制的项目。2002年，修改后的《保险法》对原有的保险公司资金运用的禁止性规定作了修改，规定保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和保险业以外的企业，但是授权国务院在法律规定的范围内对其他资金运用做出具体规定，这为拓展保险资金的运用渠道留下了空间。2002年5月，中国人民银行修订了《信托投资公司管理办法》，除了股票承销业务外，证券公司其他业务信托公司都可以做，同时也允许其他金融机构在专业化的信托业务方面与信托公司开展合作。2004年10月，中国保监会、中国证监会联合发布《保险机构投资者股票投资管理暂行办法》，允许保险资金直接进入国内股市，同时对保险资金直接购买股票的比例、托管制度做出了规定。[02]2005年2月，中国人民银行、银监会、证监会联合发布《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》，允许商业银行严格按照"法人分业"原则，吸收境外战略投资者等合格机构采取股权多元化方式设立基金管理公司。《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》拓展了商业银行的业务范围，能够提高中国银行业的综合竞争力。转贴于 论文中国 http://lw.upschool.cn

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    二、发达国家混业经营模式比较及我国的选择
    20世纪80年代中期以来，主要发达国家先后以金融立法的形式打破了传统的分业经营，为金融集团的兴起扫除了法律障碍。英国1986年号称"大爆炸"的金融体制改革率先拉开了银行业与其他金融业融合的序幕；日本1993年的《金融制度改革相关法》允许商业银行经营证券、信托、保险，此后，连续制定《金融控股公司法》、《银行合并特别法》、《金融控股公司整备法》和《设立银行控股公司特别法》等法律，为设立金融控股公司制定了比较全面的法律规范；1999年美国颁布《金融服务现代化法》，它废止了《格拉斯－斯第格尔法》和《银行控股公司法》中对银行、保险公司、证券公司互相持股的限制性规定。与此同时，国际金融监管组织也开始了对金融集团有效监管的研究。1996年巴塞尔委员会与国际证券委员会、国际保险业监管协会联合发起了"金融集团论坛"，论坛于1999年发布《金融集团的监管》（Supervision of Financial Conglomerates），其中包括《资本充足性原则》、《资本充足性原则的补充》、《适宜性原则》、《监管者信息分享框架》、《监管者信息分享原则》、《协调员》、《监管问卷》七项文件，内容包括集团资本充足率、管理层任职的适合性、信息共享、监管协调人、集团内部风险暴露和风险集中等诸多方面，对金融集团的监管提出一系列最低原则和实施标准，确立了金融集团监管的国际标准。
    在当今世界金融市场全球化一体化的形势下，特别是我国加入WTO以后，国际上实力雄厚，集存贷款、信托投资、证券承销等职能为一体的大型金融集团将对我国的金融业形成强大的冲击。如果我们继续保持在资本市场和货币市场之间严格的分割和管制，不利于提高金融资源的配置效率，将很难与国际上的大型金融集团抗衡。从长远看来，我国只有逐步实现综合经营，不断扩大我国各类金融机构的业务范围，进行多元化经营，提高金融机构的综合营运能力，才能有实力与外资银行竞争。当然，综合经营需要具备一些前提条件:金融机构本身具备完善的内部建制，有风险意识和风险控制能力；政府金融监管体系高效完备，监管理念、手段先进，有健全的法律框架。目前，我国实行综合经营的前提条件还没有完全具备，时机尚不成熟，因此，中国金融业应加快进行金融改革，并加快有关法律法规的制定、修改和清理，采取渐进过渡的方式迈向综合经营。
    混业经营模式的选定不但与一个国家金融行业的历史沿革联系紧密，还必须与该国当前的经营环境相适应。从各国已取得的经验看来，混业经营主要包括德国的全能银行模式和美国的金融控股公司两种类型。考虑到我国实行市场经济体制不长，金融市场的成熟度较低，推行综合经营不宜采取德国的全能银行模式。这主要是由于我国银行体系比较脆弱，银行的公司治理结构不完善，金融监管体制还不健全，特别是对风险传导还没有很好的治理措施。比较而言，美国的金融监管体制的发展历程类似于我国，同样经历了混业--分业--混业的过程，并且，美国在推行综合经营的同时也在某种程度上继承和保留了原先分业制度下的一些做法，注重在金融集团内部建立风险隔离墙。理论界及监管当局都比较倾向于我国采取金融控股公司（集团）模式，一方面有助于混业优势的发挥，另一方面也便于分业监管的继续实施，确保我国金融业在发挥综合经营优势的同时，能够有效控制和规避风险。
    
    三、关于《金融控股公司法》的立法建议
    美国的《金融服务现代化法》率先采用"金融控股公司"这一新的法律范畴,但是并没有给予直接定义，从有关法律条文可以归纳出,金融控股公司实质上是以控股公司的组织形式从事金融跨业经营的公司。台湾《金融控股公司法》第4条规定,金融控股公司是对银行、保险公司或证券商有控制性持股,并依本法设立之公司。巴塞尔银行委员会、证监会国际组织和国际保险监管协会联合发布的《金融集团的监管》中定义多元化金融集团是指这样的企业集团,其主要业务涉足银行、证券和保险中的两个领域,从而接受两个以上监管部门的监督,需要满足不同的资本充足率。由此可见，金融控股公司是一种较为特殊的公司，在其股权控制下的子公司主要是受到严格监管的金融机构。金融控股公司可能自身就是某一类金融机构，也可能是普通的商业公司，又或者只是一个持股的"壳"公司。转贴于 论文中国 http://lw.upschool.cn
    我国第一家金融控股公司--中信控股有限责任公司于2002年12月正式成立，至今已形成多种形式的金融控股公司，包括由非银行金融机构演化而来的金融控股公司、企业集团形成的金融控股公司以及经特批或海外注册所形成的金融控股公司等，对金融业的监管提出了新课题。按照"集团混业、经营分业"的原则组建金融控股公司已成为我国金融业走向综合经营的现实选择。金融控股公司在没有明确法律依据的状态下不断产生、发展，在现行金融法律框架下，《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》和《保险法》等都对金融控股公司业务的开展有一定约束，但又都不能从根本上解决综合经营的监管问题，对跨市场、跨行业和交叉性金融产品的监管，银、证、保监管部门都只能按各自标准侧重某个层面，缺乏统一、规范的内容。在这种监管法规没有完全到位的背景下，我国的金融控股公司除具备通常的风险外，还容易产生与我国金融市场环境不成熟所密切相关的风险，如果不及时建立完善相应的监管机制，加以控制和约束，势必影响我国金融业健康稳健发展。[03]由于立法滞后、监管不到位，我国金融控股公司存在内部相互划拨资金、提供担保以及为了避税或逃避监管而转移利润等现象，尤其是产业资本通过集团方式组建的金融控股公司，风险传递和利益冲突问题更为突出。因此，迫切需要制定专门的《金融控股公司法》对金融控股公司的法律地位、准入条件、经营范围、风险控制、监管措施等事项给予规定。目前，有关部门已经着手制定《金融控股公司法》。我们认为，起草《金融控股公司法》应在借鉴其他国家或地区的金融控股公司立法经验以及《金融集团的监管》等国际监管标准的基础上，对以下几个方面的内容做出规范：
    1、明确我国金融控股公司的监管机构
    关于我国金融控股公司监管机构的确定，为实现金融稳定和防范风险的目标，应按照功能监管原则，在维持现有分业监管模式的基础之上，建立主监管和主协调制度，在条件成熟时，再考虑合并监管机构实行统一监管。分业监管模式有利于金融稳定和风险控制，有利于发挥分业监管的专业优势和竞争优势，目前仍然能够适应我国金融业的发展水平。证券业由中国证监会监管，保险业由中国保监会监管，银行业金融机构由银监会监管，银监会与证监会、保监会一起构成了中国金融业的分业监管架构。在这种分业经营、机构监管的模式之下，无法实现对金融控股公司的有效监管，很容易出现重复监管或者监管真空，还会增加监管者与被监管者的成本。2004年6月，银监会、证监会、保监会签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》，其中第8条规定，对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则，对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构，对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管。对产业资本投资形成的金融控股集团，在监管政策、标准和方式等方面认真研究、协调配合、加强管理。这条规定确定了对金融控股公司的监管采取主监管制度。因此，有必要在《金融控股公司法》中采纳《备忘录》体现出来的金融控股公司主监管制度，具体而言，应规定金融控股公司下属银行、证券、信托、保险等子公司应当受到各自行业监管部门的有效监管和调控，最终实现对整个金融控股公司的有效监管。

来源:upschool.cn
作者:何贝倍
关键字：关于,几点立法建议
发表日期：2006-12-28 16:56:00

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